营山县人民政府行政复议决定书

营山县人民政府

行政复议决定书

营府复〔2025〕91号

申请人：重庆某建筑公司

住  所：重庆市江津区

法定代表人：黄某，执行董事兼总经理

委托代理人：贺某一（特别授权），该公司员工

委托代理人：曹海峰（特别授权），重庆锋度律师事务所律师

被申请人：营山县人力资源和社会保障局

住  所：营山县行政服务中心10楼1009室

法定代表人：王炯，局长

申请人对被申请人于2025年9月23日作出的营人社处罚决〔2025〕3号《劳动保障监察行政处罚决定书》不服，于2025年10月24日向本机关邮寄行政复议申请。本机关于2025年11月10收到其补正材料，同日依法受理，并向申请人邮寄送达了《行政复议申请受理通知书》。被申请人于2025年11月7日主动提交了行政复议答复材料。申请人于2025年11月18日向本机关提交了书面意见。本案现已审理终结。

申请人请求：依法撤销被申请人于2025年9月23日作出的营人社处罚决〔2025〕3号《劳动保障监察行政处罚决定书》。

申请人称：一、本案的基本事实。申请人于2025年3月28日中标营山县某项目，随后与建设单位签订项目合同，后双方补充签订《补充协议》，申请人严格按照合同约定于中标后立即启动项目建设工作，履行施工单位应尽义务。2025年5月13日，因建设单位自身资金筹措不到位，未能按照合同中关于工程进度款支付的约定，向申请人按照80%支付已完成工程量对应的工程进度款。该款项是项目原材料采购、设备租赁及人工成本周转的核心资金来源，因建设单位违约未支付，直接导致项目资金链断裂，无法继续推进建设，申请人被迫于2025年5月13日全面停工。此停工及后续可能产生的工资支付问题，根源在于建设单位违约，申请人无任何过错。申请人停工后，建设单位随即安排其他单位组织人员进场施工，现申请人与建设单位的合同事实上处于中止状态。被申请人接到投诉后，在展开的调查中对于上述事实非常清楚。

二、案涉工资支付责任主体应为建设单位，申请人不应被认定为拖欠工资的责任主体。根据《保障农民工工资支付条例》第二十三条“建设单位应当有满足施工所需要的资金安排。没有满足施工所需要的资金安排的，工程建设项目不得开工建设”、第二十四条“建设单位应当向施工单位提供工程款支付担保。建设单位与施工总承包单位依法订立书面工程施工合同，应当约定工程款计量周期、工程款进度结算办法以及人工费用拨付周期，并按照保障农民工工资按时足额支付的要求约定人工费用。人工费用拨付周期不得超过1个月。建设单位与施工总承包单位应当将工程施工合同保存备查”、第二十九条“建设单位应当按照合同约定及时拨付工程款，并将人工费用及时足额拨付至农民工工资专用账户，加强对施工总承包单位按时足额支付农民工工资的监督。因建设单位未按照合同约定及时拨付工程款导致农民工工资拖欠的，建设单位应当以未结清的工程款为限先行垫付被拖欠的农民工工资”之规定，本案中，建设单位未按合同约定支付工程款（工程进度款），是导致工资无法及时支付的直接原因，按照上述法规明确要求，案涉农民工工资支付责任应由建设单位承担，申请人不应被认定为拖欠工资的责任主体。

三、被申请人处理案涉农民工工资时，程序严重违法，应当予以纠正。1.根据《保障农民工工资支付条例》，本案为建设工程领域的农民工工资清偿问题，应当适用该条例第四章特别规定。而被申请人选择性执法，并未依据该条例向建设单位进行调查，以及要求其保障农民工工资。被申请人在调查中，也明确知悉建设单位从未向申请人支付过工程款的事实，因为建设单位为本地企业，申请人为外地企业，申请人认为被申请人选择性执法，有损当地营商环境。2.被申请人虽要求申请人支付农民工工资，但至今未将其核查的人员、报酬数额通过正常程序告知申请人，申请人也无法进一步落实、筹备资金及发放。

四、个别投诉人不具备农民工身份，相关投诉不应作为处罚依据。经申请人核查，在本次投诉事件中，个别投诉人并非实际参与进士之谷项目建设的农民工，不具备法定的农民工身份（具体人员信息可进一步配合核查）。被申请人在作出限期改正指令及行政处罚决定前，未对投诉人身份进行严格核实，将非农民工群体的投诉纳入本案调查及处罚依据范畴，存在事实认定错误，该部分非农民工投诉不应作为对申请人追责的依据，应予以排除。

五、被申请人作出的行政行为存在事实认定不清、法律适用错误问题。被申请人在《劳动保障监察行政处罚决定书》（营人社处罚决〔2025〕3号）中依据该错误认定及《劳动法》第五十条、《劳动保障监察条例》第六条规定，认定申请人违法并作出罚款处罚，均存在事实认定不清、法律适用错误。

一方面，如前所述，申请人不存在“无故拖欠”行为，工资支付问题根源在建设单位，且个别投诉人身份不合法，被申请人对核心违法事实的认定缺乏合法、充分依据；另一方面，申请人从未“无理阻挠劳动部门行使监督检查权”，未按要求报送材料是因项目停工后部分资料需与建设单位核对，且核心责任不在申请人，被申请人据此适用《劳动保障监察条例》第三十条第（三）项作出处罚，属于法律适用错误。同时申请人已就营山县人力资源和社会保障局于2025年8月29日作出的营人社处改〔2025〕19号《劳动保障监察限期改正指令书》也提出了行政复议。

综上所述，被申请人作出的案涉行政处罚决定书，事实认定不清、法律适用错误，严重损害申请人合法权益。为维护自身权益，依据《中华人民共和国行政复议法》相关规定，特申请行政复议，请求依法支持申请人的全部复议请求。

申请人提供的证据材料：营人社处改〔2025〕19号《劳动保障监察限期改正指令书》、营人社处罚决〔2025〕3号《劳动保障监察行政处罚决定书》《中选通知书》、项目总承包合同。

被申请人答复称：一、被申请人作出的营人社处改〔2025〕19号《劳动保障监察限期改正指令书》和营人社处罚决〔2025〕3号《劳动保障监察行政处罚决定书》，事实认定清楚、证据确实充分。

1.针对申请人“自身并非工资支付责任主体，应由建设单位承担工资支付责任”的诉求。申请人作为施工总承包单位，依法负有工资支付的法定责任。申请人主张其“并非工资支付责任主体，应由建设单位承担工资支付责任”，与事实及法律规定不符。首先，申请人于2024年4月与建设单位签订《施工总承包合同》，明确其为项目施工总承包单位，负责工程整体施工及劳务人员管理。2025年8月期间，魏某等多名劳动者向被申请人投诉，称申请人拖欠2025年3月至5月工资共计一百零七万余元。经被申请人调查核实，申请人存在拖欠劳动者工资的事实，且未就拖欠事宜与劳动者未达成书面协商。申请人以建设单位未支付工程款为由拒绝支付工资，缺乏事实依据和法律依据，不能以此为拒绝支付工资抗辩理由。其次，本案中存在劳动者为农民工人员，根据《保障农民工工资支付条例》第三条、第三十条第三款、第四款及第三十五条规定，施工总承包单位对农民工工资支付负有法定总责，该责任具有独立性和强制性,不受建设单位工程款支付情况的影响。四川省《工程建设领域农民工工资支付指引》亦明确规定，施工总承包单位不得以工程款未结清为由拒绝履行工资支付义务。即便建设单位存在未支付工程款的情形，申请人也应先行足额支付农民工工资，再依法向建设单位追偿，而非将该风险转移给农民工。而本案中，申请人以“建设单位未支付工程款”为由推卸责任，违反上述法规强制性规定。因此，申请人系法定责任主体。

2.申请人拖欠工资事实清楚，个别身份异议不成立。首先，申请人主张“个别投诉人非农民工身份，拖欠工资事实不成立”，但未能提供任何有效证据支持其主张。被申请人在作出行政行为前，已通过多重证据核实投诉人的身份。投诉人身份证和住址为农村户籍，符合《保障农民工工资支付条例》第二条“农民工是指为用人单位提供劳动的农村居民”的定义。被申请人根据投诉人提供考勤表，其中投诉人均有每日考勤记录，且有项目班组长签字确认，证实投诉人自2025年3月起在案涉项目从事钢筋工、泥工等劳务工作，直至2025年6月工人全部离场。其次，投诉人身份证和住址为城镇户籍，根据《劳动法》第五十条“用人单位按月足额支付工资，不得克扣、拖欠”和《劳动合同法》第三十条“拖欠工资时，可申请劳动仲裁、向劳动监察部门投诉，或直接向法院申请支付令”，申请人作为用人单位应按月足额支付工资，不能拖欠，被申请人在调查过程，查明申请人确实存在拖欠工资的行为。申请人在行政复议申请中仅笼统主张“个别投诉人非农民工”，但未明确指出具体人员姓名、身份信息，也未提供任何证据证明其主张。根据《行政复议法》第二十三条及“谁主张、谁举证”的原则，申请人应承担举证不能的法律后果。因此，被申请人通过身份证户籍、考勤记录、工资台账、询问笔录等多重证据，已形成完整证据链，投诉人为案涉项目实际提供劳务的劳动者，申请人拖欠工资事实清楚。

二、被申请人程序合法，不存在选择性执法或未告知核查信息的情形。申请人主张被申请人“执法程序违法，存在选择性执法且未告知核查信息”，与事实不符。首先，执法程序全程合规。被申请人于2025年8月1日收到农民工投诉后，当日依法立案，作出营人社处立决〔2025〕11号劳动保障监察立案决定，依法向申请人进行送达。而后并于8月5日向申请人送达《营山县人力资源和社会保障局劳动保障监察询问通知书》（营人社处询〔2025〕9号），要求申请人于2025年8月7日12时前携带相关资料到营山县人力资源和社会保障局接受询问调查，而申请人于2025年8月5日提交了一份《情况说明》，并未按要求提交相关证据材料。2025年8月29日，被申请人向申请人送达《营山县人力资源和社会保障局劳动保障监察限期改正指令书》（营人社处改〔2025〕19号），限期申请人于2025年9月3日18时前将整改情况、劳动者名单、发放工资凭证、劳动保障行政部门所需报送的书面材料一并报送至被申请人处，在规定期限内申请人未进行报送。被申请人就根据《营山县人力资源和社会保障局劳动保障监察询问通知书》《营山县人力资源和社会保障局劳动保障监察限期改正指令书》、工人投诉书、工资表、《询问笔录》等证据证实。作出每一步均有书面记录及送达凭证佐证。被申请人作出的营人社处改〔2025〕19号《劳动保障监察限期改正指令书》和营人社处罚决〔2025〕3号《劳动保障监察行政处罚决定书》的具体行政行为程序全程合规。因此，被申请人程序合法合规，申请人的该项主张无事实和法律依据。

三、被申请人适用法律正确，申请人行为构成“无故拖欠”，申请人主张“被申请人作出的行政行为法律适用错误，不属于‘无故拖欠’情形”，与事实及法律规定不符。首先，申请人存在“无故拖欠”工资的事实。申请人与农民工口头约定工资按月支付，每月按时结清工资，但2025年3月至6月工资均未按时支付。其间，农民工多次催讨，申请人是用工责任主体，其不应以“建设单位未支付工程款”为由拒绝支付。其次，申请人存在拒不改正的违法行为。被申请人于2025年8月29日下达《限期改正指令书》后，申请人在规定期限内未支付拖欠工资，也未向被申请人说明合理理由，直至2025年9月23日作出行政处罚决定书前，仍未履行工资支付义务。同时，申请人未按《劳动保障监察询问通知书》要求完整报送工资支付台账、用工记录等材料，影响调查工作开展，构成“经劳动保障行政部门责令改正拒不改正”的情形。根据《中华人民共和国劳动法》第五十条、《工资支付暂行规定》第七条、《对〈工资支付暂行规定〉有关问题的补充规定》第四条、《劳动保障监察条例》第三十条第（三)项及《保障农民工工资支付条例》第五十六条规定，申请人的行为符合“无故拖欠”的法定情形，且经责令改正拒不改正。被申请人依据上述法律法规作出限期改正指令及行政处罚，法律适用准确无误。

四、申请人已实际履行行政处罚义务，印证原行政行为的合法性与执行力。申请人已按营人社处罚决〔2025〕3号《劳动保障监察行政处罚决定书》的要求，于2025年9月30日足额交纳全部罚金，该事实有缴费凭证、财政票据等材料佐证。其主动履行处罚义务的行为，表明其已认可原行政处罚决定的合法性与合理性，现又提出行政复议申请，明显违背诚实信用原则，其复议诉求不应得到支持。

综上所述，被申请人作出的营人社处改〔2025〕19号《劳动保障监察限期改正指令书》及营人社处罚决〔2025〕3号《劳动保障监察行政处罚决定书》，事实认定清楚、证据确凿充分、执法程序合法合规、法律适用准确无误。申请人的各项复议诉求均无事实和法律依据，请求复议机关依法查明事实，维持被申请人的原行政行为，切实维护农民工的合法权益及正常的劳动保障监察秩序。

被申请人提交的证据：《劳动保障监察案件来源登记表》、投诉材料、《劳动保障监察举报投诉处理单》《劳动保障监察立案审批表》《劳动保障监察立案决定书》、12345工单、《劳动保障监察询问通知书》《项目总承包合同》《补充协议》《关于督促项目项目全面复工的通知》《关于加快项目结算及支付事宜的函》《营业执照（副本）》《拖欠工资明细表》《零星工程派工单》《工程费用结算书》、出工信息、《职工考勤表》《劳务用工工资表》《管理人员工资表》《农民工工资表》、通话记录、施工现场图片、聊天记录截图、询问笔录、《劳动保障监察限期改正指令书》《劳动保障监察行政处罚告知书》《劳动保障监察行政处罚决定书》、缴款凭证等。

经审理查明：

2025年3月28日，申请人作为联合体牵头单位，中选案涉项目。

2025年4月，申请人作为联合体牵头人与建设单位订立《项目总承包合同》，并签订《补充协议》。

2025年5月15日，建设单位向申请人作出《关于督促项目全面复工的通知》。

2025年7月15日，建设单位向申请人作出《关于加快项目结算及支付事宜的函》。

2025年8月1日，被申请人接投诉举报，称申请人存在无故拖欠劳动者工资的情形，被申请人随即开展立案调查。

2025年8月5日，被申请人向申请人送达营人社处询〔2025〕9号《劳动保障监察询问通知书》

2025年8月5日，申请人向被申请人提交情况说明，不同意“代支付及转支付”。

2025年8月29日，被申请人作出营人社处改〔2025〕19号《劳动保障监察限期改正指令书》。要求申请人“限期五日内核清申请人在承揽营山进士之谷项目期间拖欠劳动者人数、金额并足额发放拖欠的劳动者工资；按劳动保障行政部门的要求备齐报送的书面材料。于2025年9月3日18时前将整改情况、劳动者名单、发放工资凭证、劳动保障行政部门所需报送的书面材料一并报送至申请人处”。同日送达。

2025年9月18日，被申请人作出营人社处罚告〔2025〕3号《劳动保障监察行政处罚告知书》。同日送达申请人。

2025年9月18日，被申请人对周某珑、李某一、魏某一进行询问。2025年9月19日，被申请人对丁某一、黄某福、刘某城、聂某科、朱某勇、余某一、曾某勤进行询问。2025年9月22日，被申请人对罗某洪、韩某林进行询问。2025年9月25日，被申请人对邓某涛（建设单位项目经理）进行询问。2025年9月29日，被申请人对蒋某鹏、王某奎进行询问。2025年10月9日，被申请人对张某宾、刘某谊进行询问。2025年10月16日，被申请人对戴某良进行询问。

2025年9月23日，被申请人作出营人社处罚决〔2025〕3号《劳动保障监察行政处罚决定书》，对申请人作出罚款13000元。同日送达申请人。

2025年9月28日，被申请人作出延长案件处理期限审批。延长办案期限30日。

2025年9月30日，申请人缴纳13000元罚款。

申请人对被申请人作出营人社处改〔2025〕19号《劳动保障监察限期改正指令书》不服，提出的行政复议申请，本机关已另案处理。

上述事实主要有下列证据证明：《劳动保障监察案件来源登记表》、投诉材料、《劳动保障监察立案审批表》、12345工单、《劳动保障监察询问通知书》《项目总承包合同》《补充协议》《关于督促项目全面复工的通知》《关于加快项目结算及支付事宜的函》《营业执照（副本）》《拖欠工资明细表》《零星工程派工单》《工程费用结算书》、出工信息、《职工考勤表》《劳务用工工资表》《管理人员工资表》《农民工工资表》、通话记录、施工现场图片、聊天记录截图、询问笔录、《劳动保障监察限期改正指令书》《劳动保障监察行政处罚告知书》《劳动保障监察行政处罚决定书》、缴款凭证等。

本机关认为：根据《劳动保障监察条例》第三条第一款规定：“国务院劳动保障行政部门主管全国的劳动保障监察工作。县级以上地方各级人民政府劳动保障行政部门主管本行政区域内的劳动保障监察工作。”本案中，被申请人作为本行政区域内的劳动保障行政部门，具有受理劳动者对侵犯其劳动保障合法权益的投诉并依法纠正和查处违反劳动保障法律、法规或者规章的行为的法定职责。

《劳动保障监察条例》第六条：“用人单位应当遵守劳动保障法律、法规和规章，接受并配合劳动保障监察。”第二十六条第（一）项规定：“用人单位有下列行为之一的，由劳动保障行政部门分别责令限期支付劳动者的工资报酬……（一）克扣或者无故拖欠劳动者工资报酬的……。”第三十条第一款第（三）项规定：“有下列行为之一的，由劳动保障行政部门责令改正；对有第（一）项、第（二）项或者第（三）项规定的行为的，处2000元以上2万元以下的罚款：（三）经劳动保障行政部门责令改正拒不改正，或者拒不履行劳动保障行政部门的行政处理决定的；……。”本案中，被申请人针对申请人拖欠劳动报酬举报投诉事项立案后，先后向申请人送达了《劳动保障监察询问通知书》《劳动保障监察限期改正指令书》，要求申请人配合劳动监察，报送相关书面材料，支付劳动者报酬。申请人否认有班组人员提出投诉举报、认为存在冒充项目班组人员情形，以建设方未支付工程款为由拒绝履行指令要求，否认其作为施工总承包的劳动者报酬支付责任。申请人无正当理由拒不履行改正指令，违反上述规定。经被申请人调查核实，申请人存在拖欠施工人员劳动报酬情形，经综合考虑申请人违法的事实、性质、情节等，对申请人作出罚款13000元的行政处罚，事实清楚，适用法律正确，内容适当。

《关于实施〈劳动保障监察条例〉若干规定》第十八条第一款规定：“对符合下列条件的投诉，劳动保障行政部门应当在接到投诉之日起5个工作日内依法受理，并于受理之日立案查处：（一）违反劳动……（三）属于劳动保障监察职权范围并由受理投诉的劳动保障行政部门管辖。”《劳动保障监察条例》第十七条规定：“劳动保障行政部门对违反劳动保障法律、法规或者规章的行为的调查，应当自立案之日起60个工作日内完成；对情况复杂的，经劳动保障行政部门负责人批准，可以延长30个工作日。”第十九条规定：“劳动保障行政部门对违反劳动保障法律、法规或者规章的行为作出行政处罚或者行政处理决定前，应当听取用人单位的陈述、申辩；作出行政处罚或者行政处理决定，应当告知用人单位依法享有申请行政复议或者提起行政诉讼的权利。”本案中，被申请人于2025年8月1日收到案外人的投诉，同日立案调查；于2025年8月5日向申请人送达了《劳动保障监察询问通知书》；于2025年8月29日，向申请人送达营人社处改〔2025〕19号《劳动保障监察限期改正指令书》；于2025年9月18日，向申请人送达营人社处罚告〔2025〕3号《劳动保障监察行政处罚告知书》；于2025年9月23日，向申请人送达营人社处罚决〔2025〕3号《劳动保障监察行政处罚决定书》。被申请人的处理程序符合法律法规规定，程序合法。

申请人案涉项目被拖欠劳动报酬人员中包含农民工，但农民工亦是劳动者，被申请人的处罚依据是申请人未按照指令要求限期支付劳动者的工资报酬，违反《中华人民共和国劳动法》第五十条“工资应当以货币形式按月支付给劳动者本人。不得克扣或者无故拖欠劳动者的工资”规定，并依据《劳动保障监察条例》第三十条第一款第（三）项的规定作出处理决定。申请人称建设单位未支付工程款，经核实，申请人未办理农民工工资专户，且建设单位已书面通知申请人进行结算，由于申请人一直拖延结算，导致大量劳动者维权，申请人系责任主体。申请人以《保障农民工工资支付条例》中的建设单位责任，否定其作为用人单位对普通劳动者的支付报酬义务，本机关不予支持。申请人以部分劳动者不属于农民工为由否定其支付责任，本机关不予支持。

申请人称“被申请人未向建设单位进行调查，要求其保障农民工工资”的事项不成立，被申请人在案件办理过程中向建设单位进行了调查，也向建设单位发送了支付通知，申请人的抗辩理由不成立，被申请人不存在区别执法问题。

综上，申请人请求撤销涉案行政处罚决定书，理据不足，本机关不予支持。被申请人作出的处罚决定，认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当。根据《中华人民共和国行政复议法》第六十八条之规定，本机关决定如下：

维持被申请人2025年9月23日作出的营人社处罚决〔2025〕3号《劳动保障监察行政处罚决定书》。

如对本决定不服，可以自收到本决定之日起十五日内向南充市高坪区人民法院提起行政诉讼。

营山县人民政府

2025年12月24日